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做好生态功能区划 统筹人与自然和谐发展——安徽省交流材料

自然生態保護司    2005-06-30


安徽省環境保護局

  在2003年安徽省十届一次会议王金山省长所作的《政府工作报告》中,安徽明确提出建设“生态安徽”。为此,从2003年起,安徽全面启动了生态省创建工作。生态省建设要求在社会经济发展中,不仅尊重经济发展规律,更应重视自然发展规律,进而保证社会经济的协调和可持续发展。生态功能区划的目的是按照自然生态要素状况和各区域的生态环境特点及存在的问题,分区提出社会经济发展方向,他是生态省建设和生态环境保护的基础性工程。在国家环境保护总局的指导下,安徽省于2003年初率先在中东部地区开始了全省生态功能区划工作。2003年7月完成《安徽省生态功能区划》(以下简称《区划》)初稿, 2003年9月26日安徽省环保局组织专家对《区划》进行了评审,获得了与会专家的高度评价,《安徽生态省建设总体规划纲要》也将该《区划》作为重要的编制依据和基础性文件。现将有关情况汇报如下:

  一、領導重視、部門配合,齊心協力編制好區劃

  1、高度重視,加強領導,把生態功能區劃作爲重點工作抓緊抓實

  安徽省環境保護局高度重视全省生态功能区划工作,将其作为2003年全省环境保护工作的重点工作之一,在人员、经费、组织协调等给予了大力支持,成立了领导小组,由局领导担任领导小组组长,并依靠国内和省内知名科研院所承担具体区划编制工作。

  在生態環境現狀調查工作尚未結束時,省環保局就開始籌劃開展全省生態功能區劃工作,並在生態環境現狀階段專門收集了區劃的相關基礎資料,如遙感影像數據、地理信息數據、全省土壤、植被、氣象、全省農業區劃等基礎資料。在反複比較權衡後,確定了國內權威機構——中國科學院生態環境研究中心作爲技術支持單位,並確定熟悉安徽省生態環境情況的省環科院作爲協作單位共同編制全省生態功能區劃。

  多次召開局長辦公會對生態功能區劃工作進行調度,並及時與技術單位進行溝通。功能區劃初稿完成後,先後組織了多次征求意見會議。一方面征求省直相關廳局(委)和熟悉情況的有關專家意見,同時又廣泛征求地市環保局的意見,並及時反饋區劃編制單位,提高了區劃的科學性和實用性。

  2、強化協調,主動溝通,加強各地各部門之間協作

  生態功能區劃作爲一項基礎工作,區劃所需的基礎資料數據量大,涉及面廣,對象複雜,而現有基礎資料的系統性和時效性非常有限,給協調工作帶來一定難度。爲此,省環保局積極與省直有關部門和有關地市進行協調溝通。在資料收集階段,先後與省林業廳、水利廳、農委、國土資源廳、發改委、建設廳、統計局、旅遊局、氣象局等廳局進行了積極協調,得到了各廳局在數據資料和圖件等方面的支持。

  3、多方征求意見,確保區劃工作的進度和質量

  生態功能區劃涉及自然科學、社會科學和經濟學多個領域,是一項技術性要求很高的工作。省環保局在區劃編制過程中,多次到北京與編制專家進行了交流,並將收集到的數據資料積極提交給編制單位。由于《安徽生態省建設總體規劃綱要》急需生態功能區劃作支持,因此,在生態功能區劃初稿完成後,省環保局立即組織了省內多名專家對區劃方案進行了征求意見,修改後又與省直相關部門積極聯系,廣泛征求了相關部門的建議,尤其是在生態功能區劃分區方案、區域生態環境問題、産業發展導向、保護措施等方面充分吸收了相關部門的意見。還分批專門召集了十七個市的有關管理和技術人員,對生態功能區劃的方案進行了進一步的討論。

  二、把握省情、因地制宜編制區劃

  1、結合安徽省情,科學進行生態系統評價

  安徽省水、熱、土等自然本底條件相對較好,生態系統多樣,在多年的努力下,生態環境有了一定程度的改善,生態環境惡化的勢頭有所遏制;但從總體上看,由于人口壓力的增加和生産活動的不斷增強,對全省生態系統産生了較大的壓力和脅迫,並引發了一系列的生態環境問題,全省生態環境形勢依然十分嚴峻,雖然局部地區和部分生態要素有所好轉,但生態系統的結構性破壞與功能性紊亂沒有從根本上改變,人與自然之間的矛盾比較尖銳,而人爲因素是生態系統惡化的主要原因,生態環境的承載壓力和風險仍在增大,在一定程度上制約了安徽省的可持續發展。

  進行科學的生態系統評價是生態功能區劃的基礎,而目前生態系統評價的評價指標選擇上沒有統一的標准和方法,課題組針對安徽省的省情,開創性選擇了相關的評價指標,豐富和發展了生態系統評價的內容。在生態環境脅迫評價中選擇了資源開發利用、人口、經濟密度、環境汙染強度等作爲脅迫過程評價指標,選擇了生物多樣性、水生態、森林、旅遊環境、生態災害等指標作爲生態環境脅迫效應評價;在生態環境敏感性評價方面選擇了土壤侵蝕、土壤鹽漬化、酸雨發生、水環境汙染、水資源脅迫、地質災害等因素作爲評價因子;在生態系統服務功能重要性評價方面選擇了生物多樣性、水資源保護、洪水調蓄、自然與文化遺産保護、水源涵養和生態系統産品提供六項評價因子。其中,生態環境敏感性評價中環境汙染、水資源脅迫、地質災害三項因子和生態系統服務功能中的水資源保護、洪水調蓄、自然與文化遺産保護、水源涵養和生態系統産品評價均爲全國首次利用,取得良好的效果,並爲中東部地區其他省的區劃提供了一定的借鑒。

  三、做好銜接,積極完善區劃成果

  在充分利用全省生态环境现状调查所获得的56万个数据和“3S”成果的支持下,在生态环境胁迫、生态环境敏感性和生态系统服务功能重要性评价的基础上,安徽省生态功能区划方案将全省分为5个生态区、16个生态亚区和47个生态功能区,并对各生态区、生态亚区和生态功能区的生态环境基本特征、主要生态环境问题、生态环境敏感性和生态服务功能重要性的分布进行了描述。分区过程中正确处理了生态系统的生态服务功能与经济社会发展支撑功能的关系,主导生态功能确定以生态安全服务功能优先,并以此原则进行生态功能区命名。根据生态环境敏感性、生态服务功能重要性的空间分布特征,提出了各生态功能区的主导生态功能、生态环境建设任务、产业主导发展方向、主要生態保護措施和限制和禁止发展的产业等。为科学反映区划成果,安徽省生态功能区划形成了生态环境胁迫、生态环境敏感性、生态服务功能重要性以及生态功能区划成果等各类生态图件共约20幅。

  由于安徽省生態功能區劃工作先于全國中東部地區的區劃,在全國生態功能區劃初步方案形成後,我省根據國家環境保護總局的總體要求又對區劃方案和圖件進行了修改完善,做到了與全國生態功能區劃的銜接,也進一步提高了區劃的科學性和可操作性,爲科學決策提供了重要依據。

  四、抓住重點,明確區劃方向

  生态功能区划是生態保護决策科学化、管理定量化、资源开发合理化、运作过程信息化的重大基础性工作。这是统筹人与自然和谐发展的科学依据。安徽省于2003年提出了建设生态省的战略决策,而生态功能区划正是生态省建设总体规划的基础性工作。生态功能区划对生态安徽建设中的政府管理、指导生態保護和规范生态建设等方面发挥了重要作用。

  1、明确了生態保護与建设重点区域

  生态功能区划在研究全省存在的或潜在的生态环境问题及其驱动力的前提下,明确指出了省域生态系统服务功能重要性和生态环境敏感性分布,从空间上明确了生态系统服务功能最重要的地区,在综合区域社会经济和生态环境本底条件的基础上,确定了区域生态系统的主导服务功能、生態保護的重点地区、任务和措施;对比区域间各生态系统服务功能的相似性和差异性,明确了各区域生态环境保护与管理的主要内容,避免因人类继续无度使用生态系统而导致生态资产质量的下降。

  根据安徽省生态功能区划,全省共分为5个生态区、16个生态亚区和47个生态功能区,省域生態保護重点地区主要分布在皖西大别山区和皖南山区,主要为森林生态、湿地、地质遗迹等类型的自然保护区、国家级风景名胜区和森林公园等分布区;生态建设重点区域主要分布在水土流失发生严重的山地丘陵、生态系统脆弱的淮北地区、矿产开采区以及被破坏的湿地分布区等。上述区域在空间分布和主要保护或建设重点的确定,为安徽生态省建设提供重要参考。全省各市的生态市建设规划中也将全省生态功能区划作为重要的政策性依据,在产业布局、重点工程设置等方面均参照了全省生态功能区划的成果,生态功能区划在安徽省社会经济发展和生态环境保护与建设过程中正发挥着重要作用,体现了生态功能区划工作的初衷,也受到决策管理部门的认可。

  2、为确定区域生態保護与区域发展方向提供了重要支撑

  根據各生態功能區的資源和環境特點,政策決策和管理部門可對工農業的生産布局進行合理規劃,既使區域內的資源得到充分利用,而又不對生態環境造成大的不利影響,持續地發揮生態環境對人類社會發展的服務支持功能。生態功能區劃明確了區域生態建設重點任務,指出區域發展的限制因子和限制方向,以及資源開發産業發展的優勢條件與制約因素,確定了各生態功能區的經濟發展方向和産業結構調整規劃,提出限制性産業、鼓勵性産業和禁止性産業發展方向。

  就安徽而言,根據全省生態功能區劃,在五大生態區中,沿淮淮北平原生態區需要堅持在經濟社會活動中充分考慮水資源短缺這一重要限制因素,建立節水型産業體系;江淮丘陵崗地生態區則要合理高效利用配置各類資源,發展高技術加工制造業、現代農業和現代服務業;皖西大別山生態區則應積極調整農業用地結構,發展高效綠色大農業及農産品深加工,減輕大別山庫區人口生態壓力;沿江平原生態區則應建設以長江沿岸城市爲軸線的集約型經濟走廊,發揮環境容量大優勢,構建沿江基礎産業帶,發展加工制造業;而皖南山地丘陵生態區則應發展勞動密集型産業,推進生態旅遊經濟,改善農業結構,大力發展綠色和有機食品,限制工業特別是汙染工業的發展。

  3、預測區域人爲活動對區域生態系統影響,爲實施生態系統可持續管理提供了支持

  生態功能區劃在對生態環境現狀進行再認識和系統分析的基礎上,預測社會經濟活動對區域生態環境影響的演變規律的同時,根據各生態功能區內當前人類活動的規律以及生態環境的演變過程和恢複技術的發展,預測區域內未來生態環境的演變趨勢。結合預測,對不同區域不同類型生態系統資源利用方式的合理性進行綜合分析,提出基于生態系統功能過程的可持續管理途徑和區域土地利用調整對策,爲生態省建設過程中有關生態環境政策、法律和法規的制訂提供了科學依據。

  譬如,安徽省生態功能區劃中的生態環境敏感性評價預測表明,皖南的黃山及九華山地區爲酸雨發生敏感地區,表明該地區二氧化硫排放量如果增加,則很可能會發生酸雨,而酸雨將對該區目前良好的植被和人文景觀産生嚴重影響。因此,黃山和九華山地區應該采取相應管理措施,嚴格控制二氧化硫等的排放。生態省建設過程中相關政策的制定則可以依此爲據,考慮這一地區的發展模式和方向。

  目前,安徽省生态环境保护规划正在编制过程中,生态功能区划为规划的编制提供大量的信息,如生态环境基础信息数据和图件、各功能区的主导生态功能和产业发展导向等,均为生態保護重点领域和重要区域的确定提供了直接的依据。

  五、幾點體會與收獲

  1、生態功能區劃作爲一項基礎工作,對區域社會經濟發展和生態環境保護與建設均具有重要的指導意義,但生態功能區劃工作所需的信息量大,技術含量高,工作任務涉及的部門廣。實際上,這是對自然生態系統和社會生態系統的重大調整。因此,領導的高度重視、部門的協調一致是做好區劃工作的前提;選擇好水平高、有經驗、熟悉情況的編制單位是編制好生態功能區劃的關鍵,而部門與各級政府之間的協調和支持則是功能區劃科學性和可操作性的重要保證。

  2、通过生态功能区划工作的开展,重新梳理了原先相对较为分散的有关生态环境要素的数据、资料和图件,建立了生态环境保护所必须的数据库,为今后生態保護管理工作模式的转变和管理决策提供了重要的支撑,也为生态环境保护规划的制定和重要生态功能区的建设规划等工作提供了科学依据。

  3、生态功能区划工作的开展,使生態保護的管理队伍和技术支持人员得到锻炼和提高,为生態保護储备了丰富的知识和人才。生态功能区划复杂的过程不仅使参与管理和科研人员学习、吸收了生态学等相关学科的最近研究成果,也使参加人员增加了对全省生态环境现状的了解,提高了对生态环境问题的认识,增强了从事生态环境保护工作的能力。

  生态功能区划工作是一项系统工程,我省生态功能区划工作的顺利开展是在国家环保总局的直接领导和关心支持下、在全省相关部门的共同努力下、在有关科研单位的帮助下完成的,它的完成标志着生态环境保护工作向前迈进了一大步,也使生態保護工作有了依据和抓手,相信国家环保总局的正确领导下,在各部门的大力支持下,生态功能区划将进一步发挥生態保護指路牌的作用,为全面落实科学发展、实施可持续发展战略,引导区域经济、社会和环境的协调发展继续提供重要的支撑作用。

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